Öll þekkjum við væntanlega til hvers er vísað þegar talað er um „Græna gímaldið“. Hugtakið hefur fest sig rækilega í sessi síðustu misseri í umræðu um stórbyggingu við Álfabakka 2A í Suður-Mjódd í Reykjavík – svo mjög að það var aðeins spönn frá því að verða kosið orð ársins 2025 á vef Ríkisútvarpsins.

Byggingin við Álfabakka hefur vakið sterk viðbrögð, ekki síst hvað varðar ýmislegt tengt gæðum hins byggða umhverfis og samræmi byggingarinnar og áformaðrar notkunar hennar við næsta nágrenni. Það gefur tækifæri til að greina og læra af því sem þar gerðist.

Suður-Mjódd

Árið 2009 samþykkti Reykjavíkurborg deiliskipulag fyrir Suður-Mjódd. Þá höfðu þegar risið byggingar við Árskóga 2-8 sem hýsa íbúðir og þjónustu fyrir aldraða, en eftir 2009 hefur orðið mikil uppbygging á svæðinu. ÍR hefur byggt upp umfangsmikla íþróttaaðstöðu. Fjölbýlishús hafa risið á lóðunum Árskógum 1-3 og 5-7 og reist hefur verið verslunarhúsnæði á lóð Álfabakka 6 sem hýsir Garðheima, Vínbúðina og fleiri verslanir og þjónustu. Síðustu framkvæmdir á svæðinu eru bygging verslunarhúss fyrir Bílanaust á lóð Álfabakka 4 og „Græna gímaldið“ á lóð Álfabakka 2A sem ætlað er að hýsa vörugeymslu, kjötvinnslu og starfsemi sem útbýr matarpakka fyrir verslanir og einstaklinga, allt á vegum Haga og fyrirtækja undir þeirra hatti.

Svæði sem krefst alúðar og vandvirkni

Suður-Mjódd er í eðli sínu svæði sem krefst alúðar og vandvirkni við útfærslu skipulags. Svæðið liggur miðlægt á höfuðborgarsvæðinu, nærri umferðaræðum með mikilli umferð og gróinni íbúðarbyggð í Selja- og Skógahverfi. Svæðið hefur verið hugsað fyrir blöndu verslunar- og þjónustustarfsemi, íþróttastarfsemi, íbúðarbyggðar og þjónustu við eldri borgara. Allt þetta felur í sér að skipulagsgerð fyrir svæðið kallar á fjölbreytta þekkingu á skipulagsgerð og borgarhönnun og vandaða skipulagsvinnu þar sem almannahagsmunir ráða för og mótaður er heildstæður rammi fyrir svæðið þar sem hugað er að sem bestu samlífi þessara ólíku nota innan svæðisins og í nágrenni þess. Skerma þarf hávaða frá umferðaræðum og tryggja vönduð almenningsrými og öruggt, heilnæmt og áhugavert umhverfi fyrir íbúa og gesti.

Deiliskipulagið sem í gildi er fyrir Suður-Mjódd endurspeglar ekki nema að takmörkuðu leyti sérstöðu svæðisins. Þar er til dæmis takmörkuð umfjöllun um gróður og mótun almenningsrýma. Enn fremur er ýmislegt í málatilbúnaði skipulags og uppbyggingar á lóð Álfabakka 2A sem bendir til þess að þar hafi ekki verið horft nægilega til almannahagsmuna og samspils byggingar og starfsemi á lóðinni við nánasta umhverfi.

Deiliskipulagi oft breytt

Eitt af því sem hægt er að staldra við varðandi deiliskipulag Suður-Mjóddar eru þær miklu og öru breytingar sem gerðar hafa verið á skipulaginu. Frá því að deiliskipulag fyrir svæðið var upphaflega samþykkt árið 2009 hefur því verið breytt 12 sinnum. Breytingarnar taka ýmist til allrar Suður-Mjóddar eða einstakra lóða. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur fjallað um mál Álfabakka 2A og segir í úrskurði sínum í október 2025 um tíðar deiliskipulagsbreytingar á svæðinu:

„Skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis. Því er almennt ætlað að gilda um lengri tíma og verður almenningur að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags. Verður að telja að svo tíðar skipulagsbreytingar séu til þess fallnar að skerða réttaröryggi í meðferð skipulagsmála, sem er meðal þeirra markmiða sem skipulagslögum er ætlað að tryggja, sbr. 1. gr. laganna.“

Skýrleiki skipulagsgagna

Það sem sérstaklega reynir á þegar gerðar eru breytingar á skipulagi er að skipulagsgögnin séu skýr og skiljanleg, þannig að ekki þurfi að fara í grafgötur með hverskonar uppbygging og starfsemi er heimil samkvæmt skipulaginu. Ósamræmi og losarabragur í framsetningu deiliskipulagsgagna og fjöldi áorðinna breytinga á upphaflegu deiliskipulagi Suður-Mjóddar gerir að verkum að mjög tímafrekt er að átta sig á stöðu skipulags á svæðinu, skipulagsákvæði eru opin til túlkunar og vart á færi leikmanna að lesa úr þeim. Stærstu álitamálin varðandi samræmi „Græna gímaldsins“ í Álfabakka 2A við gildandi skipulag á svæðinu lúta annars vegar að útliti og formi byggingarinnar og hins vegar að starfsemi í byggingunni.

Útlit og form byggingar

Af samlestri deiliskipulagsákvæða um ásýnd og hönnun í upphaflegu deiliskipulagi svæðisins og áorðnum deiliskipulagsbreytingum verður að líta svo á að nú gildi eftirfarandi skipulagsákvæði um lóðina Álfabakka 2A: Bygging á lóðinni myndi órofa vegg að Reykjanesbraut og til suðurs opni byggingin sig að inngörðum ofan á fyrstu hæð byggingarinnar.

Skýringaruppdrættir með upphaflega deiliskipulaginu árið 2009 og deiliskipulagsbreytingu sem gerð var árið 2015 sýna sex inngarða ofan á fyrstu hæð byggingar á lóð Álfabakka 2 (sem nú kallast Álfabakki 2A), sem dreifast nokkuð jafnt eftir allri lengd byggingarinnar. Skýringarmyndir deiliskipulagsbreytingar sem gerð var árið 2017, þegar lóðinni var skipt upp í fjórar lóðir, sýna fjórar álíka stórar U-laga byggingar sem standa í þéttri, samfelldri röð, allar með inngarði til suðurs. Í síðari deiliskipulagsbreytingum er ekki að finna ákvæði eða skýringargögn um ásýnd og hönnun byggingar á lóðinni, en hins vegar tekið fram að eldri skilmálar gildi um það sem er ekki sérstaklega tilgreint í viðkomandi deiliskipulagsbreytingu.

Uppbrot í þeirri byggingu sem veitt hefur verið leyfi fyrir og risin er á lóðinni Álfabakka 2A samræmist ekki því sem lýst er hér að framan hvað varðar staðsetningu, umfang/fjölda og hæð byggingarhluta í inngörðum. Uppbrot í byggingarmassann á suðurhlið byggingarinnar eru aðeins tvö og umfangslítil og standa ofan á fyrstu hæð þar sem salarhæð er nálægt sjö metrum. Umhugsunarvert er að engin uppbrot eru í byggingarmassann á austari hluta byggingarinnar sem stendur andspænis og í mikilli nánd við íbúðarhúsið í Árskógum 7. Þarna er um að ræða atriði sem lýtur að umhverfisgæðum við heimili fólks sem getur varðað miklu fyrir upplifun og vellíðan íbúa.

Telja verður að þarna sé um að ræða verulegt frávik frá gildandi deiliskipulagi. Þrátt fyrir að skýringaruppdrættir og skýringarmyndir séu almennt leiðbeinandi en ekki bindandi hluti deiliskipulagsgagna þá verður að líta svo á að þeir feli í þessu tilviki í sér mikilvæga leiðsögn um það hvernig túlka ber bindandi ákvæði deiliskipulagsins um uppbrot byggingar á lóðinni.

Notkun byggingar

Í upphaflegu deiliskipulagi Suður-Mjóddar frá árinu 2009 segir að á lóð Álfabakka 2 (sem nú kallast Álfabakki 2A) sé heimilt að gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu en ekki íbúðum. Ekki er gerð efnisleg breyting á þessu fyrr en með deiliskipulagsbreytingu árið 2022, sem virðist ætlað að vera klæðskerasaumuð að „Græna gímaldinu“ í því formi sem það reis og að þeirri starfsemi sem nú er fyrirhuguð í byggingunni. Þannig segir í deiliskipulagsbreytingunni 2022 að á lóðinni verði vöruskemma, verslanir og skrifstofuhúsnæði. Það er reyndar athyglisvert að í þessari upptalningu er ekki minnst á matvælaiðnað, þrátt fyrir að deiliskipulagsbreytingin sé unnin af þeim aðilum sem hönnuðu „Græna gímalds“-bygginguna. Byggingarleyfi fyrir byggingunni að Álfabakka 2A gerir ráð fyrir vöruhúsi og skrifstofum auk kjötvinnslu og fyrirtækis sem setur saman matarpakka til verslana og einstaklinga. Misræmi milli deiliskipulagsbreytingarinnar og byggingarleyfisins varðandi heimila notkun byggingarinnar vekur spurningar um samræmi byggingarleyfisins og áformaðrar starfsemi í Álfabakka 2A við deiliskipulag.

Þá er umhugsunarvert hvort nýting Álfabakka 2A fyrir vöruskemmu og matvælaiðnað samræmist gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Almennt falla vöruskemmur og matvælaiðnaður undir landnotkunarflokkinn Athafnasvæði samkvæmt skipulagsreglugerð. Eins og Reykjavíkurborg hefur útfært stefnu um landnotkun í aðalskipulagi Reykjavíkur virðist slík starfsemi helst geta átt heima annars vegar á athafnasvæðum og hins vegar á tilteknum miðsvæðum meðfram Sæbraut að norðan/austanverðu og meðfram Vesturlandsvegi austan Grafarvogs. Það eru í engu tilviki reitir sem eru aðliggjandi íbúðarbyggð með sama hætti og á við í Álfabakka 2A. Miðað við skilgreiningu í aðalskipulagi Reykjavíkur á miðsvæðinu sem Álfabakki 2A tilheyrir hefði ekki mátt vænta þess að þar gæti stórri lóð verið ráðstafað fyrir vöruskemmu og matvælaiðnað. Þannig eru áhöld um það hvort deiliskipulagsbreytingin frá október 2022, byggingarleyfið fyrir Álfabakka 2A og áformuð starfsemi á lóðinni samrýmast aðalskipulagi.

Græn gímöld

Sú greining sem liggur fyrir sýnir að ýmsar brotalamir virðast vera á skipulagsmálum tengdum uppbyggingu á lóðinni Álfabakka 2A. Áhöld eru um samræmi byggingarleyfis við deiliskipulag svæðisins og samræmi byggingarleyfis og deiliskipulags við ákvæði aðalskipulags um landnotkun. Þá virðist málið ekki að öllu leyti falla vel að áherslum sem settar eru fram um gæði byggðar í landsskipulagsstefnu, svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur, án þess að svigrúm sé til að ræða það frekar hér, en vísað er til ítarlegri greinar höfundar í tímaritinu Stjórnmálum og stjórnsýslu sem kom út í síðasta mánuði. Málið gefur tilefni til að velta fyrir sér áhrifum sérhagsmuna á skipulagsákvarðanir, faglegri getu þeirra sem koma að skipulagsgerð og í hverra umboði þeir starfa og úrræði stjórnkerfis skipulagsmála til að tryggja gæði hins byggða umhverfis.

„Græna gímaldið“ hefur vakið mikla athygli í samfélaginu, en er þó alls ekki eina skipulagsmálið sem kveikt hefur umræður undanfarin ár. Reglulega vakna spurningar á opinberum vettvangi um einstök uppbyggingarverkefni í þéttbýli, dreifbýli og óbyggðum. Í umræðu um slík mál eru farin að sjást ummæli eins og „okkar eigið græna gímald“ eða „þetta er bara eins og græna gímaldið“. Kannski höfum við með „Græna gímaldinu“ eignast nýtt skipulagshugtak um uppbyggingu sem vekur spurningar um gæði, fagurfræði og hverra hagsmunir ráða för. ϖ

Greinin er unnin upp úr lengri fræðigrein höfundar um efnið sem birtist í tímaritinu Stjórnmálum og stjórnsýslu í desember 2025.